제 68 회 덕수포럼 한국 지방자치의 현실과 과제(이삼걸 행정자치부 차관, 62회) > 덕수포럼

제 68 회 덕수포럼 2012년 8월 25일(이삼걸 행정자치부 차관, 62회)<?xml:namespace prefix = o ns = "urn:schemas-microsoft-com:office:office" />

저는 우리학교 동기 27명과 함께 외환은행에 입행하였다. 그 당시 외환은행이 국책은행으로서 외국지점을 많이 가지고 있어서 외국에서 근무할 수 있다는 희망으로 선택하게 되었다. 입행초 인천지점에 근무하면서 건국대학교 야간부 행정학과를 다녔고 2학년때 본점 외환부에 발령을 받았다. 군생활을 마친 후 은행도 사직한 후 본격적인 행정고시 준비를 시작하여 3학년 1차합격, 4학년 2차합격하고 31년째 공직생활 중이다. 처음부터 내무부는 선호하는 부서였고 초기 경상북도에서 근무하다가 89년부터 본부청사로 올라와서 공직의 1/3은 지방, 2/3는 중앙에서 근무를 하게 되었다. 오늘까지 덕수 출신이라는 배경은 공무원생활을 하는데 가장 큰 힘이 되어 왔다.

지방자치의 발전

신문 기사는 독자의 관심을 끌기 위하여 사실을 왜곡하거나 과장할 수 있어서 배경을 이해하는 것이 중요하다. 지방자치도 큰 분야로서 전체적인 관점에서 주요 이슈를 중심으로 살펴봐야 한다. 국내 지방자치는 민주주의 도입기인 1952년에 생활의 단위인 읍, 면 단위와 광역단위로 구분하여 시작하였다. 그러나 자치단체장 선출과 지방의회의 해산이 1962년에 이루어지면서 헌법에만 명시되었을 뿐 지방자치가 사실상 중지되었다. 1987년부터 직접선거가 실시되면서 지방자치에 대한 여론이 형성되었고 1991년 지방의회구성, 1995년 기관장 직접선출을 실시하게 되었다. 그 결과 군수발령의 기대가 사라지고 유학을 가게 되었다.

지방자치는 국가의 생각과 문화의 산물이라는 숨은 진리가 있다. 미국과 같은 연방국가는 연방정부와 주정부가 공존하면서, 주 헌법을 통하여 자치권을 실행하고 있다. 그러나 우리 나라는 중앙집권적인 통치상태에서 정치적인 필요로 지방자치를 실시하고 있다. 미국은 태생적으로 지방자치를 실시할 수 밖에 없는 구조였지만 우리 나라는 시대적인 요청으로 실시된 측면이 강하다.

우리 나라는 오랜 동안 중앙중심의 역사를 가지고 있다. 중앙정부는 고려초기인 왕건의 왕권 하에서 그 영향이 작았지만 광종 이후 확대되었다. 미국은 유럽에서 온 이주민을 중심으로 자연발생적인 도시와 자치 지역의 출현으로 지방자치를 실시하였다. 또한 일본은 천황이 존재하였지만 지방 영주들이 세력다툼을 하면서 막부정치를 실행하면서 분권적인 자치를 실현하였다. 특히 토쿠가와 이에야스가 에도막부를 설치한 후 지방분권이 보편화되었으며 동경 중심의 간토오 지역과 오사카, 쿄토 중심의 간사이 등에서 지역별 분권의식이 강하다.

지방자치의 문제점과 방향성

지방자치는 정부기관의 문턱을 낮추면서 의사소통을 활성화시키는 계기가 되었다. 과거 중앙정부에서 임명한 자치단체장은 임명권자의 의지를 반영하여 정책을 수행하였지만 지방자치가 실시되면서 지역 주민중심의 정책을 실시하게 되었다. 그러나 지방자치의 실시로 지역 이기주의와 활거주의가 대두되었고 국가 전체보다 지방의 논리가 우선시 되었다. 즉, 지방자치단체장이 투표에 의하여 결정되면서 문중, 학교 동문회, 씨족중심으로 지방이 분열되는 후유증을 가지고 있다.

이와 같이 다른 나라에 비하여 우리 나라는 지방자치의 역사성이 짧기 때문에 그 취약성을 가지고 있다. 따라서 국내의 지방자치는 영미식 지방자치제도와 다른 측면을 가지고 있다. 지방자치단체는 60~70%수준의 중앙정부 업무와 나머지 고유업무를 동시에 실행하고 있다. 국가 중앙행정기관의 역할과 일선 지방자치단체장의 역할을 동시에 수행하고 있다. 국가업무 수행은 연방정부 국가의 경우 완전독립적으로 중앙정부의 기본업무 수행과 지방정부의 위임업무를 실행한다. 지방자치는 기본적으로 인적 구성 및 경제현황 등에 의한 지역별 서비스 수준의 차이를 가지고 있다. 그러나 우리 나라 국민은 평등서비스에 대한 의식이 높은 반면에 지방자치에 대한 의식은 약하다. 따라서 효율적인 지방자치가 이루어지기 위한 과제로서 지역별 재정적인 독립이 이루어져야 한다. 지역별 재정능력의 차이는 서비스의 차이를 발생시킬 수 밖에 없는데 서비스차이에 대해서 지역주민들이 인정해야 한다. 중앙정부의 교부금은 제한적이기 때문에 지방자치단체가 세원을 발굴하여 열심히 세금을 징수하여 독립성을 확보해야 한다.

또한 지방자치가 중앙집권적인 상태에서 지방으로 권한의 위임이 완전히 이루어지지 않고 있다. 중앙정부가 명령, 규칙, 세칙까지 만들어서 지방간의 차이 없이 획일성을 형성하고 있다. 즉, 법령이 통일성을 규정하면 다양성이 확보되지 못하였고 붕어빵과 같이 획일적인 지방자치가 실시되고 있다. 미국의 지방자치는 지역별로 다양성을 확보하지 못하고, 단체장의 임명에도 순회로 지정되어 임명기간 동안에 예산권과 인사권을 부여 받는다.

최근 지방자치의 이슈

지방자치의 이슈사항으로 구청의 폐지에 대한 여론이 높게 형성되고 있다. 미국 뉴욕시는 800만인구와 200만유동인구로 구성되는데 시 본청만 존재한다. 시카고가 급성장하면서 미국의 중심인 뉴욕의 위상을 잃어버릴 것을 우려하여 시주변인 브루클린이나 뉴저지 등의 카운티를 흡수하면서 규모를 키웠다. 미국의 지방 도시계획은 자치단체에서 실행하는 등 지역별 사업을 자체적으로 실행한다. 뉴욕과 달리 LA는 카운티 단위로 분할하여 자치를 실시하고 있다.

우리나라는 도로와 생활영역이 서로 밀접하게 연결되어 있어서 구청을 폐지할 필요가 있다. 시군이 광역적인 업무를 실행하는데 비하여 구청은 일반적인 단순 업무를 책임지는 거이다. 구청이 복지정책을 실행하면서 업무가 확대되기는 하였지만 시군이 중앙정부에서 예산을 배정받는 구조와 다른 차원이다. 구청의 폐지는 기초의회의 지방행정체제 특별법에서 많은 논의과정을 통하여 이루어질 것으로 예상된다. 우리 나라가 반일생활권으로 실시간 소통을 하고 있어서 옛날과 같이 지역을 분할할 필요가 없다.

도시간의 경쟁시대가 도래하면 규모의 경제를 통하여 도시의 발전을 이루어야 한다. 지방자치단체의 통합은 주민들간의 합의가 필요하며, 청주와 청원, 마산, 창원 및 진해의 통합은 좋은 사례이다. 과거 지방자치 초기에 시군의 통합은 중앙정부의 주도로 이루어져서 문제가 없었다.

지방의 재정이 어렵기 때문에 파산제도가 도입되어야 하지 않는가? 미국과 이라 나라는 업무의 실행에서 차이를 가지고 있다. 중앙정부의 위임업무가 60~70%를 차지하고 교부세로 인하여 파산에 이르지 않는다. 오히려 자립도가 높은 지방자치단체에서 능력을 벗어난 일을 하면서 문제점을 노출시키고 있다. 인천광역시는 자유경제구역 개발사업에서 개발지역의 미분양으로 예상치 못한 유동성 문제와 기대했던 지방세(취득세)가 축소되면서 문제점을 드러냈다. 또한 아시안게임도 예산상의 이유로 중앙정부에서 반대했지만 국고 보조금 이외의 대체 자금조달의 어려움에 직면하고 있다. 또한 지방채무는 인천뿐만 아니라 태백(오토리조트), 용인경전철, 의정부경전철 등에서도 문제점을 노출시키고 있다.

전반적으로 국내의 지방자치단체는 구조적인 문제점과 개별적인 문제를 가지고 있다. 특히 지방자치단체는 사회복지가 국가사업으로 확대되면서 지방의 부담이 증가하고 있다는 점이다. 지역의 복지재정을 일부는 국가에서 부담하면서 시작되었지만, 복지가 확대되면서 지방의 부담은 지속적으로 증가하고 있다. 또한 지방정부는 세원의 부족으로 세금 확보에 어려움을 겪고 있다. 복지정책이 재정을 고려하지 않고 실행한 탓이다. 이를 해결하기 위하여 정치권과 지방정부가 서로 협력해야 할 시점이다. 국민이 지방자치에 대한 관심과 의견을 많이 할 때 더욱 발전할 수 있다.